Предыстория регулирования персональных данных в России: государственная фиксация сведений о личности до 1991 года

Аннотация

УДК 342.9

Исследована предыстория института защиты персональных данных в России до 1991 года. Проанализированы практики государственной фиксации сведений о личности в дореволюционный и советский периоды, включая ревизии, метрический учёт, полицейские картотеки, паспортную систему, переписи и ведомственные досье. Установлено, что указанные практики служили фискальным, полицейским и контрольным целям государства и не создавали прав человека в отношении информации о себе. Обоснована граница между предысторией учёта сведений о личности и современным правовым режимом персональных данных.

Ключевые слова: персональные данные, предыстория регулирования, сведения о личности, ревизские сказки, паспортная система, ведомственные картотеки, права субъекта, история права.

Abstract

Abstract. The prehistory of the personal data protection institution in Russia before 1991 was examined. State practices of recording information about individuals in the pre-revolutionary and Soviet periods were analysed, including revision lists, parish registers, police card indexes, the passport system, censuses and departmental files. It was established that these practices served fiscal, policing and control purposes of the state and did not create individual rights regarding information about oneself. The boundary between that prehistory and the modern legal regime of personal data was substantiated.

Keywords: personal data, prehistory of regulation, information about the individual, revision lists, passport system, departmental card indexes, data subject rights, legal history.

Введение

Когда речь заходит об истории персональных данных в России, в популярных обзорах нередко начинают с ревизских сказок или паспортной системы и почти сразу называют их «ранними формами защиты данных». Такая формула удобна для повествования, но юридически неточна. Она смешивает два разных явления: факт того, что государство издавна собирало и хранило сведения о людях, и наличие правового института, в котором человек выступает носителем прав в отношении этих сведений, а на обработчика возлагаются обязанности.

Предмет настоящей статьи — не демография и не история статистики как таковые. Предмет — предыстория института защиты персональных данных, то есть совокупность государственных практик фиксации сведений о личности, которые предшествовали появлению специального регулирования и которые нельзя описывать языком современного 152-ФЗ без риска анахронизма. Ревизии, метрические книги, паспорта и картотеки интересны здесь лишь постольку, поскольку на их примере видно, какой правовой статус имел человек относительно информации о себе.

Цель настоящего исследования — раскрыть содержание этих практик в дореволюционной и советской России и обосновать, почему до 1991 года нельзя говорить о защите персональных данных в современном смысле. Общая дуга эволюции института в России и мире представлена в статье об истории регулирования персональных данных в России и мире.

1. Предмет исследования и граница с современным институтом

Современный институт персональных данных строится на нескольких связанных элементах. Закон закрепляет понятие персональных данных и операции обработки, определяет оператора, формулирует принципы и основания обработки, наделяет субъекта правами на доступ, уточнение, блокирование и уничтожение сведений, а также устанавливает меры защиты и контроль со стороны уполномоченного органа. Даже краткий перечень показывает, что речь идёт не просто о «наличии картотеки», а о правовом режиме отношений между человеком, государством и организациями по поводу сведений, позволяющих идентифицировать лицо.

До 1991 года этот режим отсутствовал. Государство располагало мощными инструментами идентификации и контроля, но человек не получал статуса субъекта, который мог бы требовать от власти отчёта о содержании «своего» досье, исправления записей или прекращения использования сведений по собственной инициативе. Согласие как условие обработки не было общим правилом. Закрытость сведений для самого лица считалась нормальным свойством административной и полицейской машины, а не нарушением.

Именно поэтому формулировка «история учёта населения» годится лишь как обозначение материала, из которого мы извлекаем правовые выводы. Если сделать «учёт населения» центром заголовка и цели, исследование съезжает в сторону демографической или административной истории и теряет связь с вопросом о регулировании персональных данных. Ниже практики рассматриваются как иллюстрации одной и той же юридической конструкции: сведения о личности собираются и используются в интересах публичной власти, тогда как права лица на контроль над этими сведениями ещё не существуют.

2. Дореволюционный период: фиксация сведений о личности в интересах государства

В Российской империи регулярная фиксация сведений о людях складывалась вокруг фискальных и полицейских задач. Ревизские сказки, связанные с началом регулярных ревизий при Петре I в 1718 году, обслуживали подушную подать и комплектование войска. Единицей учёта становилась «ревизская душа», то есть мужчина податного состояния независимо от возраста. В сказки заносились имя, возраст, пол и сословный статус. Смысл записи был не в том, чтобы предоставить человеку доступ к информации о себе, а в том, чтобы государство располагало основанием для исчисления повинностей. Известная фигура «мёртвой души», когда умерший между ревизиями продолжал учитываться до следующей переписи, особенно наглядно показывает приоритет фискального интереса над точностью сведений о реальном положении лица.

Метрические книги формировали иной, но столь же «государственно-полезный» контур. Практика их ведения складывалась постепенно в церковном праве, а единообразная форма была утверждена в 1837 году. Книги фиксировали рождение, брак и смерть и служили актами, удостоверяющими состояние лица. По запросу выдавались метрические свидетельства, однако это были документы статуса и правоспособности, а не средство реализации права на ознакомление с «досье». Человек обращался к метрике как к источнику формального доказательства факта, нужного для брака, наследства или службы, а не как субъект, контролирующий массив сведений о себе.

Полицейский учёт XIX века добавил третий слой — закрытые картотеки поднадзорных и иных лиц, представлявших интерес для власти. Материалы группировались в участках и адресных бюро, содержали сведения о задержанных и поднадзорных и оставались недоступными для того, о ком велась запись. Право потребовать ознакомления, исправления или удаления сведений отсутствовало. Если ревизия делала человека объектом налога, а метрика — объектом фиксации гражданского состояния, то полицейская картотека делала его объектом надзора. Во всех трёх случаях юридическая позиция лица одинакова: он не управляет сведениями, а претерпевает их использование.

Общий вывод по дореволюционному периоду состоит в том, что государство уже умело собирать идентифицирующие сведения в значительных объёмах и для разных целей, но ещё не создало правового режима, в котором эти сведения рассматривались бы как объект прав личности. Напротив, сведения были инструментом управления населением. Именно этот разрыв между техникой учёта и отсутствием прав субъекта и образует предысторию института персональных данных.

3. Советский период: усиление контроля при сохранении той же правовой природы

После 1917 года формы фиксации сведений о личности не исчезли, а приобрели новые масштабы. Паспортная система, введённая постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года, установила единые паспорта и обязательную прописку. Паспортизация прежде всего охватывала города и иные «режимные» местности. Прописка прикрепляла человека к территории и ограничивала свободу перемещения, что в условиях индустриализации и коллективизации позволяло регулировать потоки рабочей силы. Паспорт и прописка одновременно идентифицировали лицо и служили рычагом административного контроля. Для темы персональных данных важно не само наличие документа, удостоверяющего личность, а то, что связанный с ним режим не наделял гражданина правами в отношении массива сведений, которые государство о нём накапливало.

Переписи населения проводились регулярно и собирали широкий круг демографических характеристик. Часть результатов публиковалась с задержкой или не публиковалась вовсе, а отдельные переписи становились предметом политически мотивированной переоценки. Для настоящей статьи достаточно подчеркнуть, что переписные данные обслуживали планирование и идеологические задачи власти. Они не создавали у опрошенного права знать, какие выводы сделаны из его ответов, и не предполагали последующего контроля над использованием сведений.

Наиболее закрытым контуром оставались ведомственные картотеки органов внутренних дел и государственной безопасности, а также кадровые досье. В них аккумулировались автобиографии, материалы проверок и иные сведения, собранные без ведома человека. Доступ имели сотрудники ведомств, тогда как сам гражданин, как правило, не знал ни о существовании записи, ни о её содержании и не располагал правовыми средствами для ознакомления или оспаривания. Здесь предыстория института персональных данных проявляется особенно резко: концентрация чувствительных сведений о личности достигает высокого уровня, а правовой статус субъекта остаётся нулевым.

Конституция СССР 1977 года закрепляла гарантии неприкосновенности личности, включая положения статей 54–56. Эти нормы имели значение для уголовно-процессуальных и общеправовых гарантий, однако не создавали специального режима обработки сведений о человеке. Неприкосновенность личности понималась прежде всего как защита от необоснованного ареста и смежных посягательств, а не как право контролировать информационный образ себя в государственных регистрах. Международный пакт о гражданских и политических правах, подписанный СССР в 1968 году, ратифицированный в 1973 году и вступивший в силу для СССР в 1976 году, усиливал общий язык прав человека, включая неприкосновенность частной жизни, но также не учреждал института персональных данных в смысле позднейшего data protection. Смешивать ратификацию Пакта с появлением режима обработки персональных данных означало бы переносить на 1970-е годы конструкцию, которая в российском праве сложится значительно позже.

4. Почему до 1991 года нельзя говорить о защите персональных данных

Если собрать признаки рассмотренных практик, получается устойчивая картина. Во-первых, отсутствовало специальное регулирование обработки сведений о личности, сопоставимое с современным законом о персональных данных. Не было нормативного каркаса обязанностей оператора, принципов целевого ограничения и минимизации, а также процедур реализации прав субъекта.

Во-вторых, доминировал публичный интерес государства. Сведения собирались для подати, надзора, планирования, кадрового и политического контроля. Интерес человека, о котором велась запись, самостоятельного правового значения не имел. Гражданин выступал объектом фиксации, а не стороной правоотношения по поводу данных.

В-третьих, сведения о личности были закрыты для самого лица. Доступ к досье, исправление по инициативе человека и уничтожение по его требованию не входили в набор доступных правомочий. Там, где документы выдавались (метрика, паспорт), они обслуживали иные задачи: подтверждение статуса или права на проживание и передвижение, но не контроль над массивом данных.

В-четвёртых, преемственность форм учёта не означает преемственности защиты. Ревизии и метрики сменились паспортами, переписями и ведомственными картотеками, техника идентификации усложнилась, объёмы сведений выросли, но юридическая природа отношения «власть — сведения о человеке» оставалась прежней. Защита персональных данных как институт возникает только тогда, когда законодатель признаёт человека носителем прав в отношении этих сведений и связывает обработку с обязанностями и контролем. Этот поворот в российском праве относится уже к 1990-м годам и подробно рассматривается в статье о формировании правовых основ в 1991–2006 годах.

Заключение

1. Предметом исследования является предыстория института персональных данных, а не демографический учёт населения сам по себе. Практики фиксации сведений о личности важны как материал, на котором видна правовая позиция человека относительно информации о себе.
2. До 1991 года в России не существовало защиты персональных данных в современном смысле. Государство собирало и использовало сведения о людях, но не наделяло их правами субъекта данных.
3. Юридическая природа периода состоит в том, что человек был объектом фиксации сведений. Согласие, доступ к досье, исправление и уничтожение по требованию лица не составляли общего правового режима.
4. Преемственность административных и полицейских форм учёта не равна преемственности защиты. Техника идентификации менялась, институт прав субъекта ещё не возник.
5. Конституционные и международные акты советского периода, закреплявшие неприкосновенность личности и права человека в целом, не заменяли специального режима персональных данных и не должны описываться языком позднейшего 152-ФЗ.

Таким образом, государственная фиксация сведений о личности до 1991 года образует предысторию регулирования персональных данных, а не первый этап этого регулирования. Разграничение важно для точной юридической квалификации: практики прошлого нельзя подтягивать под современную терминологию оператора, согласия и прав субъекта. Современный оператор действует уже в иной правовой реальности, где человек признан носителем прав, а обработка данных подчинена требованиям закона.

Список литературы

1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1977. — № 41. — Ст. 617.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 // Бюллетень международных договоров. — 1993. — № 1.
3. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов» // СЗ СССР. — 1932. — № 84. — Ст. 516.
4. Указ Петра I от 26.11.1718 о начале ревизий // Полное собрание законов Российской империи. — Собрание 1. (полное наименование акта — уточнить по ПСЗ).
5. История сбора и использования персональных данных в России [Электронный ресурс] // B-152.ru. — 2023. — URL: https://b-152.ru/istoriya-sbora-i-ispolzovaniya-personalnyh-dannyh-v-rossii (дата обращения: 11.09.2026).
6. Красножен М.Е. Краткий очерк церковного права. — М., 1900.
7. Переписи населения всесоюзные // Большая российская энциклопедия [Электронный ресурс]. — URL: https://bigenc.ru/ (дата обращения: 11.09.2026).

Сведения об авторе

Афанасьев Александр Александрович, специалист по информационной безопасности, магистр управления персоналом, юрист, e-mail: info@генератор152фз.рф.